ЧитаютКомментируютВся лента
Это читают
Это комментируют
Єдина Країна! Единая Страна! United Country

Возможна ли Украинская Федерация?

Совет Европы в начале 50-х гг. включил свою политическую программу пункт о необходимости защиты местной и региональной автономии.

Украина, подписав безо всяких ограничений Европейскую хартию местного самоуправления, взяла на себя обязательство соблюдать закрепленные в ней положения, в том числе о необходимости децентрализации и внедрения эффективной модели местного и регионального самоуправления, однако пока так и не привела свое законодательство в соответствие с европейскими стандартами. Вопрос о превращении Украины в "Украинскую Федерацию" не нов, политики то забывают о нем, то вновь возвращаются к этой теме. О том, возможна, а главное, необходима ли эта реформа мы решили поговорить с экспертом Корпорации стратегического консалтинга "Гардарика" Константином Матвиенко. Беседовала Марина Щербакова.

Что именно имеют ввиду политики, говоря о федерализации? Насколько эта идея полезна? Насколько опасна?

Этот вопрос в той, немалой, части украинского общества, которая интересуется политикой, возникает периодически, особенно во время обострения политических или экономических противоречий. Разговоры о федерализации Украины принадлежат к теме, которую многие политики считают удачной для повышения их рейтинга. Это прекрасная возможность заняться политическими спекуляциями, причем, совсем не разбираясь в терминах и понятиях, которыми они оперируют.

Например, когда говорят о развитии "регионального самоуправления", то забывают, что субъектом самоуправления являются жители территориальной общины (громады или коммуны), т.е. люди, живущие в населенных пунктах и объединенные общими коммунальными интересами. Жители областей таковыми не является, поэтому и не представляют собой целостного субъекта самоуправления. Я отрицаю корректность термина «региональное самоуправление». Правильно – "региональное управление".

Идея федерализма, и сегодня, и вообще, действительно опасна для страны. Федеральное устройство в украинских условиях создаст как минимум три постоянно действующие стартовые площадки для сепаратистов: уже существующую – Крым, плюс Галичина и Закарпатье. Последние не без оснований надеются, что отдельно от остальной Украины им легче будет оказаться частью ЕС. Украина так и не вырастила за годы независимости единую политическую нацию, а за последнюю пятилетку политики еще и надломили страну и продолжают это делать. Яркая тому иллюстрация - провокации девятого мая во Львове. Как по-новому разделить страну, по какому принципу провести границы между субъектами – автономными землями? Как встретит эти новации региональная элита, которая своекорыстно пользуется преимуществами областного деления?

Федерализация предполагает создание государства из автономных субъектов – федеральных земель. Представьте себе – у нас есть сейчас сельсоветы, райсоветы, поселки, города, районы и области. Сверху у нас появляются "земли", еще один тип территориальной единицы. В землях, естественно, появляются парламенты и другие органы управления. У нас власти будет не просто много, ее количество вырастет в разы, также в разы возрастет и коррупция. Двухпалатный Национальный парламент, земельные парламенты, Правительство национальное и правительства автономий, городские советы, городские головы и исполкомы, районные, городские, сельские органы самоуправления... Мы утонем в этом количестве чиновников и депутатов! А, качество власти, будет обратно пропорционально ее количеству.

Но федеративное устройство имеют Швейцария, Германия, Бельгия... Т.е. с вашей точки зрения, сценарий федерализации по-украински – это только увеличение власти и коррупции в разы?

Да, в геометрической прогрессии. Федеральная Украина станет раем для бюрократов и политиканов. Власти, действительно, станет много. Много власти есть и в Германии, и в Швейцарии. Но! Там за счет высокой культуры избирателя, за счет высокой культуры власти, ее давление на социум, в частности, на бизнес не является таким огромным как у нас.

Когда – как в нашем случае – у власти много этажей, и все эти «этажи» эксплуатируют преимущественно экономически активных субъектов – предпринимателей, то предприниматель бежит в тень. У нас огромная коррупционная составляющая в себестоимости товаров и услуг! Если мы федерализируем страну, мы просто увеличим эту коррупционную составляющую. Но «Боливар не вынесет двоих». А если этажей у власти пять, то ему – Боливару – просто сломают хребет. Федерализация в нашем случае – от лукавого.

Главная проблема — не в региональных различиях, а в конфликтности политического класса, где и продуцируются различные модели противостояния, вырабатываются разные сценарии фрагментирования страны. Неужели и вправду, галичане собираются идти походом на Донецк — только из-за того, что там живут "донецкие" (на самом деле, на Донбассе немало выходцев из разных регионов Украины, в том числе, Украины Западной). Противоречия придумывают политики!

Если мы сделаем страну федеральной – я предполагаю наличие серьезных конфликтов, прежде всего, между областями. Вот, например, Днепропетровск: он станет федеральным центром, или федеральным центром будет Донецк или Запорожье?

Отто фон Бисмарк, оказавшись в нужном месте в нужное время, довольно быстро собрал немецкоязычные народы, которые экономически и культурно как раз оказались и сами заинтересоваными в объединении, в Немецкую империю – Второй Рейх. Это пример создания федерации "снизу". Примеров формирования федераций "сверху" Европа не знает.

Идея автономизации гражданам, живущим в разных областях Украины, до недавнего времени была безразлична, но углубление экономического кризиса, коррупция, особенно среди, руководителей государственных администраций, налоговиков, таможенников, пограничников, судей и милиционеров стимулирует автономистские и сепаратистские настроения, так как руководство именно этих служб назначается напрямую из столицы. Федерализацию «сверху», стимулируют также политиканы. Она идет от их попыток перессорить людей по культурно-территориальному, религиозному признакам, они сознательно пытаются реализовать сценарий, при котором обществу придется выбирать между федерализацией и полным расколом страны. Объективно различия между регионами будут сглаживаться, поэтому политиканы, наживающие политический капитал на региональном противостоянии пытаются успеть раздуть угасающие угли этого огня чтобы успеть погреть на нем руки. Центральная власть вместо того чтобы сглаживать такие тенденции, способствовать культурно-информационному обмену между различными регионами, наоборот стимулирует культурно-исторические противоречия между ними, пытаясь отвлечь таким образом внимание от собственных провалов в социально-экономической политике и тотальной коррупции.

Интересно, что соседняя Россия, в которой гораздо больше объективных предпосылок – этнических, культурных, инфраструктурных – для федерализма, на практике выстраивает, на самом деле, унитарную, жестко подчиненную центру модель власти. Это происходит из-за стремления центральной власти сохранить контроль за сырьевыми ресурсами регионов и избежать "парада суверенитетов", который в свое время ускорил распад СССР.

Отечественные сторонники федерализма предлагают процесс создания федерации начинать с культурной автономизации. Здесь могут быть плюсы?

"Культурно-автономным" может быть хоть каждый человек, а не только административная единица! Давайте объединим Донецкую и Луганскую области, и скажем, что эта территория представляет собой культурную автономию. Т.е. если вопросы, например, "оптимизации школьной сети" Луганской области будут решаться не в Киеве, а в Донецке – что от этого меняется для школ? Ничего, по крайней мере в лучшую сторону. Или решения о создании заповедников в Крыму будут принимать в Одессе или Запорожье – тогда что, исчезнет коррупция, некомпетентность чиновников, уменьшатся расходы граждан на содержание власти? Мне кажется, наоборот – только возрастут.

Культурная автономия, например, это когда родители могут выбирать язык обучения для ребенка. Исходя, при этом, из будущей конкурентноспособности ребенка на рынке труда. И, скорее всего, будет делаться выбор в сторону английского языка, а в перспективе – китайского и арабского.

Но Украина давно нуждается в реформе территориальной организации власти, все эти сельсоветы, области, районы и абсолютная концентрация власти в центре… Это мы получили в наследство от СССР. Какую реформу необходимо проводить?

Украине нужна децентрализация, что означает поднятие статуса местного самоуправления, а местное самоуправление – это город, село, поселок.

Идея децентрализации власти, кстати, присутствует, в избирательной программе президента, в программе Партии регионов, и вице-премьер Тихонов говорил в одном из интервью о необходимости децентрализации, но при этом заметил, что мы говорим об унитарном государстве.

Теперь подробнее о самой децентрализации. На самом деле, унитаризм не предполагает максимальную концентрацию власти в столице. Унитаризм может быть также формой организации власти, где есть сильное, самодостаточное местное самоуправление, а власть, сконцентрированная в центре, выполняет лишь те функции, которые невозможно эффективно осуществить с позиций территориальной общины – поддерживает стабильной финансовую систему страны, осуществляет охрану ее границ и экономического пространства, обеспечивает унифицированное правовое поле и прочее. Т.е. под децентрализацией следует понимать передачу максимума полномочий территориальным общинам, кроме тех, которые им не по силам осуществить. Этот принцип называется субсидиарностью. Он нашел свое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, которая, будучи ратифицированной в Украине, является частью нашего законодательства, но исполняется в той же мере, что и остальные законы. Если бы в Украине действовала европейская модель местного самоуправления, то вопрос о федерализации выглядел бы просто маргинальным.

Еще раз напомню, что область не является территориальной общиной – субъектом права на самоуправления.

Почему?

У жителей области практически нет общих коммунальных интересов. Дороги не в счет, это функция государства – их строить, а областные больницы с приватизацией медицинских услуг тоже не являются достаточным оправданием для существования областных советов. Только жители населенных пунктов представляют собой территориальные общины. Жители областей таковыми не являются. Нет общих коммунальных интересов, например, у жителей Белой Церкви и Переяслава, а они административно объединены в Киевскую область.

Люди живут и работают не в областях и районах, а в населенных пунктах. ВВП создается в городах, поселках и селах. Там сосредоточено все коммунально-бытовые и социокультурные интересы граждан. Именно населенные пункты являются центрами концентрации инфраструктур жизнеобеспечения.

К сожалению, у нас очень мало территориальных общин, которые являются качественными и самодостаточными. Это города, в которых есть какая-то динамика прироста, или хотя бы нет уменьшения количества населения. Города, которые самодостаточны с точки зрения бюджетных источников, которые способны жить на самоокупаемости, и их бюджет не дотируется из центрального бюджета, где есть хотя бы одно рентабельное производство, которое может прокормить целый город... В Украине 11 500 территориальных общин, абсолютное большинство которых некачественные, оттуда уезжает молодежь, община превращаются в "заповедник" для пенсионеров и не имеет никаких перспектив.

Между прочим, согласно Конституции Украины, самоуправление является правом, а не обязанностью общества. Вскоре нас постигнет проблема: в упадочных селах и городках все меньше и меньше людей захочет участвовать в реализации этого права. Конечно, все меньше и меньше будет и число тех, кто согласиться управлять нищими, обанкротившимися общинами.

Поскольку децентрализация входит в приоритетную программу правящей партии, наверное, в первую очередь, надо наполнить местное самоуправление таким ресурсом, как финансы? И, учитывая то, что вы сказали выше, наверное, не вливать деньги в некачественные общины?

Надо сказать, что о "любви" к местному самоуправлению рассказывали все политики и все президенты вот уже 20 лет, но осуществляли совершенно противоположный процесс: у местного самоуправления за годы независимости забирались все ресурсы!

Всегда так в Украине происходило и происходит: говорят о децентрализации, а как только получают власть – делают совершенно противоположное, а какая же власть без ресурсов: финансовых , земельных, имущественных. Сегодня, кстати, то же делает и Партия Регионов. Они понимают, что реальных ресурсов в стране очень немного, эти ресурсы формируются именно в качественных территориальных общинах, где платятся налоги, формируется ВВП, существует экономическая жизнь. Вот это все нужно забрать, перераспределить, это главная функция власти, особенно украинской власти.

Но на самом деле и давать деньги, и не давать очень сложно. Власть не может сказать: "Господа, вы – бесперспективны и денег из Центра не дадим", потому что за власть там уже никто и никогда не проголосует. Но сколько ни вливай дотаций, если уходит работоспособная молодежь, если не работает хотя бы какой-то бизнес – я убежден, спасать такую общину абсолютно контрпродуктивно!

Недавно я вернулся из поездки по Черниговской, Полтавской, Харьковской и Киевской областям. Там вдоль дорог, много заброшенных сел. Я даже боюсь представить, что делается в километре от трассы. Села исчезают, это печальный, но естественный процесс. Мы сейчас стоим перед трагической ситуацией ликвидацией или самоликвидацией многих территориальных общин. Т.е выживут только те территориальные общины, где есть бизнес: "зеленый туризм", рекреация, обслуживания, например, гостиницы для дальнобойщиков, они становятся качественными территориальными общинами. И вот только туда надо вливать деньги. Да, даже не надо помогать деньгами, главное, не забирать: деньги, землю, собственность! В последнем послании президента Верховной Раде ответов на вопросы о направлениях реформы местного самоуправления и территориальной организации власти практически нет, также нет внятных документов о территориальной реформе и на сайте правительства.

С чего начать реформу по децентрализации власти? Какой должна быть технология внедрения такой реформы, и что общество в итоге получит?

Прежде всего, я бы говорил о двухуровневом принципе организации власти. И местное самоуправление, и государство работают согласно своим ресурсам и определенным полномочия. Например, местное самоуправление занимается коммунальными услугами, городским транспортом, благоустройством, а государство – пенсиями, безопасностью, чрезвычайными ситуациями... (Разве может самостоятельно наполнить свой пенсионный фонд АР Крым? Безусловно, нет. Тогда зачем крымчанам автономия, которая себя не окупает?) У центральной власти – финансы, общая экономическая политика, налоговая, но, обязательно, местное самоуправление должно при этом иметь реальное право взимать/не взимать собственные налоги, например на недвижимость. Тогда, кстати, Конча-Заспа будет самым богатым селом.

Украина созрела для введения двухуровневой системы власти: общество -государство. Смотрите, у нас имеются порядка 11 500 территориальных общин. Абсолютное большинство из них являются дотационными. При этом, источником дотаций выступает именно Государственный, а не областной или районный бюджеты. Что делать? Первый этап: прямые бюджетные отношения Центр – местное самоуправление, минуя два промежуточных звена - областной и районный бюджет. Прямая коммуникация между Кабинетом Министров и территориальными общинами, при сегодняшних средствах связи, абсолютная реальность!

Второй этап: ликвидировать архаичные учреждения - областные и районные советы. Это, конечно, только через внесение поправок в Конституцию, но сделать это можно и нужно! Существует огромное количество областных и районных чиновников-паразитов, почему нельзя их ликвидировать? Их полномочия на сегодня является формальным, а деятельность мало влияет на жизнь территориальных общин. Разве что землю, леса, водоемы доразворуют, дораздают и имущество доприватизируют. Вот бы "разгулялись" парламенты автономных земель, при федерализме! Я уже говорил, какую чиновничью рать мы бы содержали в случае федерализации страны…

При двухуровневой системы власти такого не будет и близко. Особенно, когда состоится внедрение принципа повсеместности самоуправления - в стране не будет существовать территорий, которые не находятся в юрисдикции общины, включая заповедниками и полигоны. При этом режимы землепользования должны регулироваться Земельным кодексом. Всего главными полномочиями государства на уровне территорий должен стать контроль за соблюдением кодексов - Административного, Земельного, Водного, Трудового, Налогового, Избирательного.

А территориальные общины займутся формированием Ассоциаций местного самоуправления. Они будут иметь право хозяйственной деятельности; создавать совместные коммунальные предприятия; объединять собственные ресурсы для более удобной и выгодной работы. Например: в маленьких райцентрах не всегда имеется земля под кладбище, но земли есть в соседних селах. Вот вам и симбиоз: городские услуги в обмен на земельные ресурсы – в село приезжают пожарные, скорая и т.п. Конечно, этот кусок земли не обязательно под кладбище, можно под аквапарк, базу отдыха... А это село получает услуги городской инфраструктуры.

Ну, и третий, этап – внедрение инновационных способов организации власти. Этот этап, кстати, один из реальных способов побороть нашу Великую Коррупцию.

Это электронные механизмы волеизъявления граждан на выборах, выполнение бюджетов он-лайн, доступность для граждан заседаний всех коллегиальных органов власти, например, Кабмина или исполкома горсовета. Земельные кадастры в Интернете, генеральные планы в Интернете... Скажете, фантастика? Ничуть. Я же могу посмотреть выполнение бюджета города Лондона в ежедневном режиме, а попробуйте, например Харькова... Кстати, мы всегда знаем, как голосуют депутаты ВР. На сайте парламента, где отдельной рубрикой выложены все голосования депутата – и не отвертится, все прозрачно, закреплено навсегда! Но почему тогда для нас закрыта, например, деятельность городских властей? Директор киевского Ботанического сада имени академика Гришко в отчаянии – охранные зоны сада застраивают! А кто и как голосовал за это решение в мэрии? Мы не знаем. А я, налогоплательщик, имею право видеть, как голосуют оплаченные мною депутаты Горсовета. Напоминаю, что именно мы – миллионы граждан – наполняем бюджет страны и содержим необразованную, неэффективную и вороватую власть. Может, хватит?