Українська федерація? Чому б і ні!
Щоправда, дивує й обурює той факт, що заклики до негайного перегляду адміністративно-територіального устрою прозвучали з уст найвищих регіональних керівників, які, згідно з посадовими обов'язками, мали б відстоювати конституційні засади України як унітарної держави (до цієї тези повернемося згодом). Такий демарш заслуговує осуду й мав би стати предметом прискіпливого розгляду відповідних органів, проте схоже, що головні регіональні сепаратисти відбудуться лише легким переляком. Водночас потрібно визнати, що ці дії та заклики ніколи не набули б такого резонансу, якби не спиралися на настрої певної частини мешканців сходу й півдня держави. На це варто зважати, не приховуючи і не применшуючи масштабів таких настроїв.
Упродовж 14 років від часу проголошення незалежності нас змушують жити в полоні доволі хибної міфологеми, згідно з якою унітарна держава буцім сприяє об'єднанню та консолідації нації, а будь-які кроки в бік федералізму неодмінно ведуть до відчуження регіонів, сепаратизму та розколу. Тож звернімося до європейського політичного досвіду.
У конституційній монархії, якою, за Конституцією 1978 року, є Іспанія, починаючи з 60-х років минулого століття баскські сепаратисти ведуть запеклу боротьбу за створення власної держави. У 1967-2005 рр. унаслідок терористичних актів, організованих радикальними баскськими угрупованнями, загинули понад 800 осіб. Численні спроби розв'язати цю проблему політичним шляхом так і не увінчалися суттєвим успіхом.
Багаторічну історію мають напружені відносини між франкомовною та фламандською громадами Бельгії, також конституційної монархії. Фламандці, питома частка яких становить 55% загальної кількості населення країни, зокрема, не вдоволені засиллям французької мови в державних установах, діловодстві й освіті Бельгії та вимагають від держави активнішої й ефективнішої підтримки фламандської культурно-національної ідентичності. Тамтешні соціологи навіть вирахували періодичність загострення відносин – що 11 років.
Задля справедливості слід зазначити: Іспанія та Бельгія не є класичними унітарними державами, позаяк їхні адміністративно-територіальні одиниці (провінції) наділені багатьма правами та функціями, притаманними структурним одиницям країн із федеративним устроєм. У Бельгії цей процес зайшов настільки далеко, що існують навіть регіональні партії, чого немає в цілком федеративній Швейцарії.
Промислово розвинена північ Італії устами лідерів політичного об'єднання “Північна Ліга” приблизно 15 років тому вперше відверто заявила про наміри вийти зі складу Італійської республіки. Головний аргумент не вирізняється оригінальністю: північ, мовляв, вносить левову частку до бюджету держави, утримуючи таким чином здебільшого аграрний центр і промислово відсталий південь. Різницю між північними та південними регіонами активісти “Північної Ліги” пояснюють різним етнічним корінням мешканців: північани нібито не належать до італійської нації, а за походженням і менталітетом ближчі до тірольського етносу, який має німецьке (германське) коріння. Звідси в них, мовляв, вроджена схильність до дисципліни, пунктуальності та працьовитості, на відміну від співгромадян із півдня.
Водночас європейські держави, побудовані на засадах класичного федералізму, – Німеччина, Австрія, Швейцарія, – демонструють дивовижну політичну, суспільну, економічну стабільність і високий рівень життя. Ба більше, серед найрозвиненіших, найбагатших та економічно найпотужніших країн світу, які традиційно посідають чільні місця в розмаїтих рейтингах, також чимало держав, заснованих на принципі федералізму, – США, Канада, Австралія.
Наведені приклади свідчать, що унітарність держави не завжди є запорукою єдності та консолідації, так само як і федеративний устрій не обов'язково веде до відчуження та розколу. Історичний досвід показує, що унітарні держави можуть існувати і за умов демократії, і за умов тоталітарного правління, натомість федеративні країни нормально функціонують і розвиваються лише на демократичних засадах. Федеративний устрій і тоталітарний режим – речі несумісні, надто тоді, коли федерація побудована не за територіальним, а за національним чи етнічним принципом. Прикладами таких безперспективних державних утворень можуть слугувати колишня югославська федерація “а-ля Тіто” й колишній СРСР. До слова, на цей слизький політичний шлях нині ступає і путінська Росія, дрейфуючи в бік централізації влади й обмежуючи демократичні права та свободи за умов федеративного устрою, зі значною питомою вагою не лише територіальних, а й національних структурних одиниць.
Та повернімося до України, яка, згідно з чинною Конституцією, є унітарною державою. Водночас до її складу входить Автономна Республіка Крим. Як кажуть правники, в цьому немає суперечності. Але постають питання про підстави її проголошення та статус. То чому саме Крим отримав статус територіальної автономії? Наголошую – не національної, а територіальної. Тобто колишня Кримська область чомусь отримала більше прав і можливостей у галузі місцевого самоврядування, ніж інші адміністративно-територіальні одиниці держави. За весь час чинності Конституції незалежної України жоден з її керівників так і не дав більш-менш зрозумілої, а головне – обґрунтованої відповіді на це запитання.
Хоча ні для кого не є секретом, що питома частка етнічного російського населення в Криму найвища серед усіх регіонів України, а присутність на його території російського ЧФ із розгалуженою інфраструктурою та особовим складом – громадянами Росії, дає ключ для розуміння логіки цього політичного ребусу. Тобто Кримська автономія, територіальна за формою та національна (російська) за змістом, задумана як такий собі російський анклав на території суверенної України, покликаний захищати та впроваджувати інтереси Росії в нашій державі. Це стало можливим завдяки проросійськи налаштованому тодішньому президентові (який, до речі, нещодавно публічно визнав помилкою підписання так званої “Біловезької угоди”, яка припинила існування СРСР, чим укотре продемонстрував свою політичну непослідовність), уряду та парламенту України і, на мій погляд, не без тиску з боку самої Росії.
Можна погодитися, що Крим, приєднаний до УРСР щойно 1954 року, має низку національних, історичних і культурних особливостей, обумовлених, зокрема, наявною там доволі численною громадою репатрійованих кримських татар і соціально-побутовими проблемами, пов'язаними з їхнім розселенням та облаштуванням. Але чому ж тоді статус автономії не запропонували, наприклад, у Східній Галичині, Північній Буковині чи Закарпатті – територіях, які були приєднані до УРСР у 1939-1945 рр., хоча загальновідомо, що світогляд, менталітет, господарський устрій і суспільні відносини в цих регіонах інші й досі відмінні від, умовно кажучи, “старих українських земель” не менш, ніж у випадку з Кримом?
За роки незалежності держава так і не спромоглася здійснити реформу для оптимізації та вдосконалення адміністративно-територіального устрою, надавши більші повноваження регіонам у галузі самоврядування. У цьому сенсі Україна так і залишилася осколком колишньої совєцької імперії, поділеним на області волюнтаристськими рішеннями ще за правління недоброї пам'яті Іосіфа Віссаріоновича та керованим нині президентськими намісниками, яких, до речі, українські журналісти на російський копил чомусь уперто називають “губернаторами”.
Зробивши несміливий крок до федералізації, державне керівництво ніби застигло в нерішучості – чи продовжувати цей процес, а отже, надавати регіонам більшої самостійності та йти шляхом децентралізації владних повноважень, чи, за прикладом північно-східних сусідів, згортати самоврядні функції регіонів і посилювати центральні органи влади, що становить реальну загрозу для молодої української демократії. На мій погляд, найбільш прийнятною для нашої держави була б модель устрою, близького до федерального за територіальним принципом, на зразок Німеччини, хоча Україна має чимало спільного не лише з нею, а й з іншими державами Європи.
Німеччина й Україна до
XX ст. були більшою чи меншою мірою роздробленими державами, а після об'єднання пережили період тоталітарного правління – гітлерівського та сталінського відповідно. Якщо комуністичному режиму засобами масових репресій, голодоморів, примусових виселень таки вдалося насадити в Україні жорсткий унітарний устрій, побудований на тиранії та страху, то нацисти в Німеччині так і не зуміли повністю узурпувати всю владу на рівні земель, хоча й дуже цього прагнули – дванадцять років виявилося замало для реалізації цих планів.
Україна населена здебільшого різними етнічними групами українців, так само як Німеччина – переважно представниками різних груп і відгалужень німецького етносу. Однак між цими країнами є й суттєва різниця. Німеччина історично складалася із самодостатніх самостійних держав, які не мали єдиного об'єднавчого центру, на кшталт Парижа, Лондона, Рима чи Москви. Берлін став столицею федеративного державного утворення лише 1870 р. Україна споконвіку інтегрувалася та структурувалася навколо Києва. Під цим оглядом наша держава ментально ближча до Франції чи, скажімо, Італії, яка, до речі, нині розробляє власну концепцію переходу до федеративного устрою. Проте, на відміну від інших європейських держав, Україна різко поляризована щодо поглядів на перспективу цивілізаційного розвитку: якщо західні та значною мірою центральні й північні регіони країни орієнтовані зазвичай на європейські цінності та традиції, то в східних і південних областях домінують тенденції активнішої інтеграції в євразійську спільноту, яку очолює Росія. До того ж, і з одного, і з іншого боку ці прагнення абсолютно щирі. Їх неможливо списати лише на підбурювальну агітацію окремих політиків чи партій. Саме цим чинником породжена сумнозвісна та вкрай неефективна концепція багатовекторності нашої зовнішньої політики, “завдяки” якій Європа та США впродовж останніх 10-12 років значно дистанціювалися від України, а Росія, користуючись цим, поводиться все більш зверхньо, нахабно і навіть агресивно.
Неважко спрогнозувати, що за чинного політично-територіального устрою така ситуація зберігатиметься й надалі. Яскраве підтвердження цього – почергові реверанси нинішнього Президента й інших високопосадовців то в бік ЄУ, то в бік ЄЕП (який, до речі, нещадно критикували представники нинішньої влади, коли перебували в опозиції). Журналісти навіть встигли запустити в обіг новий термін – “нова редакція” політики багатовекторності.
Який можливий вихід? Переконаний, що готових рецептів тепер не дасть ніхто, однак є один непохитний принцип, якого слід дотримуватися. Полягає він у наданні регіонам більших прав самостійно визначати засади своєї економічної, соціальної, культурно-освітньої та гуманітарної політики, але в рамках загальнонаціональної Конституції. Зрозуміло, що пропонована реформа реорганізації регіонального самоврядування вимагатиме значних конституційних змін, зокрема утворення національного двопалатного парламенту зі збалансованим і справедливим представництвом у ньому всіх адміністративних одиниць (земель), суттєвого розмежування прав та обов'язків між центром і регіонами, аж до можливого ухвалення регіональних Конституцій, формування місцевих регіональних (земельних) парламентів і виконавчих органів тощо. Певна річ, що це завдання не на один рік і навіть не на одне десятиліття – німецька федерація, наприклад, формувалася і вдосконалювалася понад 150 років.
Що отримає від цього держава? На мою думку, завдяки федералізації буде покладено край суперечкам між регіонами щодо інтеграційних процесів, культурної, мовної, освітньої та соціальної політики, оскільки вона більше не буде уніфікованою для всієї України, а це сприятиме поліпшенню політичного мікроклімату в державі. Відтак відпаде питання, хто кого “годує”, бо місцеві бюджети формуватимуть регіональні органи самоуправління, а в центральну скарбницю відраховуватимуть кошти пропорційно економічному потенціалу кожного суб'єкта федерації. Зникне взаємна недовіра між мешканцями сходу та заходу України – галичанам, які здебільшого є прихильниками європейської інтеграції, більше ніхто не нав'язуватиме непопулярних ідей про створення якогось ефемерного політичного об'єднання в рамках СНД та ЄЕП, а луганчани чи кримчани, натомість, матимуть змогу в межах загальнонаціонального законодавства більш інтенсивно і, сподіваюся, ефективно розбудовувати свої традиційні відносини зі східними сусідами.
Я переконаний, що за таких умов жоден сепаратизм нам не загрожує. Бо всі ми – гілки одного українського дерева. Так, багато в чому різні! Але сила та багатство саме й полягають у розмаїтті, а не в уніфікації. Цей принцип, перевірений часом, не раз доводив свою істинність і життєздатність. І ми, галичани, повинні це визнати. Російськомовність українців Донеччини чи Харківщини не є ознакою їхньої непатріотичності чи меншовартості. Вони також хочуть бачити Україну об'єднаною, але, на відміну від нас, у дещо іншому геополітичному форматі. Й не можна їм дорікати за це. Мудрість держави полягає в тому, щоб створити всім регіонам оптимальні умови розвитку – без тиску, диктату, примусу, економічного шантажу. Всі від цього лише виграють.
Маю надію, що погляди нашого Президента щодо концепції федеративного устрою України з часом трансформуються у більш помірковані. Створюється враження, що впливові політики ніяк не хочуть усвідомити різниці між цивілізованим, законодавчо оформленим федералізмом і сепаратизмом, ставлячи їх на один щабель. А ще переконаний, що дискусія стосовно можливості федеративного устрою держави (якщо її започаткують) аж ніяк не поставить під сумнів популярний нині лозунг: “Схід і Захід – разом”. Тож, на мій погляд, цю ідею не варто відкидати з порога, а ще більше не годиться маніпулювати нею і залякувати суспільство.
[a href="http://dialogs.org.ua/ru/material/full/5/4550"]Dialog.UA[/a]