ЧитаютКомментируютВся лента
Это читают
Это комментируют

О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации

    18 сентября 2018 вторник
    Аватар пользователя гуманист

    trafaret_pere4erknutaya_swa2.jpg(Альтернативный доклад НПО для Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации)
    Совместный доклад составленый неправительственными организациями - Правозащитным Центром «Мемориал» и Информационно-аналитическим центром «Сова» при участии Комитета «Гражданское содействие» (Москва), Центра развития демократии и прав человека (Москва), Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Фонда «За гражданское общество» (Москва), Фонда «Таджикистан» (Москва), Антидискриминационного Центра «Мемориал» (Санкт-Петербург), посвящен ситуации 2005–2010 гг. Положение в стране в эти годы динамично менялось, и общие тенденции заключались в укреплении факторов, способствующих дискриминации, и сокращении условий для противодействия таковой.

    Общие тенденции, влияющие на расовую дискриминацию и противодействие ей

    В 2005–2010 гг. этническая дискриминация, насилие по расовым мотивам, ксенофобии и язык вражды проявлялись во все более широком масштабе и становились более разнообразными по формам.
    Общие тенденции развития государства и общества включают усилие предпосылок для различных проявлений расовой дискриминации и, наоборот, сокращение возможностей для противодействия ей. Основные институциональные и идеологические тенденции могут быть описаны следующим образом.
    Политический режим в России приобретает все более авторитарные черты. В числе проявлений этого процесса оказываются ограничение гражданских свобод, сокращение области публичной политики и свободного обсуждения общественно значимых проблем, укрепление бюрократического аппарата, в первую очередь контрольных и репрессивных механизмов, и освобождение всех ветвей власти от общественного контроля. Особое значение имеет безнаказанность представителей власти, совершающих преступления, что наиболее явно показывают события в Чечне.
    В политике и государственном управлении конституционный принцип верховенства закона становится фикцией; деятельность власти подчиняется требованиям политической и административной целесообразности. Произвольное и избирательное применение закона нередко становится дискриминационным по разным основаниям, в том числе по этническому признаку. Судебная система утрачивает независимость и становится придатком и инструментом исполнительной власти. Систематические неправосудные решения, которые органы юстиции выносят по заказу исполнительной власти или по собственным коррупционным соображениям, дискредитируют судебную систему и идею правосудия, как и вообще представления о возможности защиты прав и решения общественных проблем на основе закона.
    Происходит ограничение возможностей гражданского общества; политические и неполитические объединения подвергаются давлению и различным ограничениям или попадают в зависимость от государства. Власть реально контролирует большую часть средств массовой информации. Тем самым постепенно ликвидируются возможности граждан, объединившись, защищать свои и чужие права, обсуждать общественно значимые проблемы и влиять на власть. Повестку дня публичного обсуждения определяет правительство; в связи с дискриминацией для власти оказываются существенными только посягательства на само государство и на общественный порядок.
    Государство реально отказывается от прежних социальных обязательств, в том числе многих программ поддержки социально уязвимых слоев (в частности, жертв прошлых репрессий, коренных народов и внутренних перемещенных лиц); в таких условиях оказывается невозможной и неуместной сама постановка вопроса об обеспечении равных возможностей.
    Государство все более активно прибегает в своей пропаганде к использованию идей национализма, ксенофобии и изоляционизма. Кроме того, правительство постепенно по умолчанию отказывается от признания и поддержки культурного плюрализма внутри страны. Антииммиграционные кампании и кампании по «борьбе с терроризмом» провоцируют разные формы ксенофобии, агрессии и дискриминации. Внедрение в массовое сознание представлений о том, что Россия находится во враждебном окружении, сопровождается нападками на саму идею международных стандартов и международного сотрудничества в области прав человека. Обострение отношений между Россией и ее соседями проецируется вовнутрь страны: кризис в отношениях с Грузией осенью 2006 г. вызвал кампанию преследований этнических грузин, а обострение отношений с Эстонией в 2007 г. сопровождалось безнаказанными призывами к гонениям на эстонцев2.
    Все вышеперечисленные процессы негативно влияют на состояние общества. Российское общество, становясь в экономическом и социальном отношении все более неоднородной и конкурентной средой, приучается игнорировать право и решать проблемы неформально, зачастую путем произвола, насилия и дискриминации. Общество атомизируется и утрачивает гражданскую солидарность; люди приучаются извлекать выгоды из бесправного положения других, например, так называемых нелегальных мигрантов. Такое население подвержено манипуляциям, в том числе со стороны государства, и легко воспринимает ксенофобские и изоляционистские идеи. Расистские заявления и публикации, которые в 1990-е гг. могли появиться только в маргинальных изданиях, в настоящее время стали нормой для основных средств массовой информации, сходным образом эволюционируют содержание и фразеология официальных выступлений. Сама постановка вопроса о равенстве, справедливости и недискриминации оказывается для такого общества органически чуждой.

    Роль федеративной системы

    В стране с 2000 г. произошла значительная рецентрализация власти, и в силу этого изменились роль и значение регионального законодательства и региональных исполнительных органов. В частности, региональное законодательство было в основном приведено в соответствие с федеральным. Был изменен порядок формирования органов государственной власти субъектов федерации. Однако многие проблемы, в первую очередь произвол правоохранительных органов и ограничение права на выбор места жительства, проявляются в основном в прежнем масштабе и той же остротой. Ответственность за подобное положение дел в гораздо большей степени, чем раньше, ложится на центральные, а не на региональные власти.
    Несмотря на многочисленные признаки и проявления централизации, федеральное руководство во многих случаях в обмен на лояльность предоставляет свободу действий региональным властям, позволяя им тем самым игнорировать закон. Особенно явно это делается в отношении Чеченской Республики. Применительно к проблемам дискриминации это, в частности, наглядно проявилось при изгнании аварцев из станицы Бороздиновской в июне 2005 г. Центральные власти попустительствовали дискриминационному обращению властей Кабардино-Балкарии с чеченцами, а Краснодарского края – с турками-месхетинцами.
    Хотя были внесены изменения во многие региональные законы, некоторые законодательные акты, негативно влияющие на ситуацию с правами человека и ведущие к дискриминации, остались незатронутыми. Ростовская область, Краснодарский край, Ставропольский край и Кабардино-Балкарская Республика сохраняют свои ограничительные законы и правила, касающиеся регистрации по месту жительства.
    Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. (вступил в силу 1 января 2005 г.), известный как «закон о монетизации льгот», радикально сократил социальные обязательства государства и передал многие полномочия, касающиеся социальной политики и социального обеспечения, на региональный уровень. Это привело к тому, что региональные власти вновь в законодательном порядке ограничивают доступ к социальным правам тем, у кого нет в соответствующем субъекте федерации регистрации по месту жительства. Поскольку отказы в регистрации во многих случаях носили дискриминационный характер, децентрализация социальной политики также порождает дискриминацию.

    Роль паспортной системы

    Институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства был и остается одним из основных инструментов этнической дискриминации и источником наиболее острых проблем в этой области. Российские граждане, так же как и иностранцы, по закону обязаны регистрироваться по месту постоянного жительства и временного пребывания. По российскому закону, регистрация, являясь обязательной, носит уведомительный характер. Последнее вытекает из статьи 27 Конституции РФ, которая гарантирует каждому, кто законно находится в Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Регистрация, по действующему законодательству, не является правовым обстоятельством, порождающим права или обязанности; регистрация и ее отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод. По закону, отсутствие регистрации образует состав административного правонарушения, не имея для гражданина иных правовых последствий.
    В реальности система регистрации действует иным образом, создавая предпосылки для нарушения прав человека. На практике регистрация по месту жительства и пребывания ограничивает право на свободу передвижения и выбор места жительства. Существует целый ряд формальных и неформальных ограничений регистрации обоих типов, вызванных официальными предписаниями или техническими трудностями. Чаще всего гражданин не может получить регистрацию из-за отказа владельцев фактически предоставляемого в пользование жилья дать документальное согласие на регистрацию жильца. Нередко власти отказывают в регистрации под рядом надуманных предлогов (например, нехватки жилой площади, отсутствия родственных связей между владельцем жилья и новым жильцом) или обставляют ее незаконными требованиями (оплатить заранее коммунальные услуги или встать на воинский учет). При этом сохраняется практика негласных запретов на регистрацию тех или иных групп населения.
    На практике институт регистрации технически становится условием использования гражданами своих прав, таких как признание и оформление гражданства, трудоустройство, регистрация брака, участие в выборах, медицинское обслуживание, получение среднего и высшего образования, получение пенсий и пособий. Постановка на пенсионный учет проводится только при наличии регистрации по месту пребывания или месту жительства (временной или постоянной регистрации), оформление же пенсии возможно только по месту жительства (постоянной регистрации). Без регистрации гражданин фактически не может получить паспорт взамен утерянного или по достижении 14-летнего возраста, платить налоги, зарегистрировать транспортное средство, получить водительские права и т.п. Зачастую судьи не принимают жалобы и заявления у лиц, не имеющих регистрации по месту жительства.
    Система регистрации по месту пребывания может функционировать только при условии, если она подкреплена активной системой полицейского контроля и жесткими санкциями за уклонение, поскольку у гражданина в принципе нет мотивов регистрироваться, кроме угрозы наказания. Милиции в качестве одной из основных задач ставят «контроль за соблюдением паспортного режима», который включает регулярные проверки личных документов у людей и проверки жилых помещений, где могут жить незарегистрированные.
    Ограничения и контрольные мероприятия оказываются в значительной степени нацеленными на этнические меньшинства, происходящие с Кавказа – (с Северного Кавказа в составе РФ и из независимых государств Южного Кавказа), на выходцев из Центральной Азии и на цыган.
    Институт регистрации создает предпосылки для этнической дискриминации трех видов.
    1) Система предоставляет ряд явных и скрытых возможностей для отказа в регистрации как по месту жительства, так и пребывания. В определенных условиях власти могут либо оказывать в регистрации лицам, относящимся к определенной этнической группе, либо создавать привилегии для определенной группы при ограничении регистрации для всех остальных.
    2) Отсутствие регистрации используется как предлог для ограничения ряда прав граждан, и эти ограничения в ряде случаев носят характер, выборочный по этническому признаку; дискриминация по этническому признаку маскируется как ограничения или отказ, вызванные отсутствием регистрации.
    3) Контроль над соблюдением режима регистрации, как правило, носит избирательный характер. В частности, как правило, подвергаются проверкам документов на улицах люди, по антропологическому типу отличающиеся от большинства.
    Кроме того, строгий полицейский контроль и официальные заявления, направленные против «нелегальных мигрантов» (то есть людей без регистрации) ведет к иным формам повседневной дискриминации и ограничений. Люди стремятся избегать контактов с теми, кто является наиболее вероятной целью полицейских и административных проверок. Им часто отказывают в найме жилья и других услугах, их реже нанимают на работу и чаще увольняют.
    В 2000-е годы роль и значение паспортной системы несколько меняются, и изменения носят противоречивый характер.
    С одной стороны, значение паспортной системы для граждан РФ снижается. Раньше бывшие граждане СССР должны были регистрироваться на общих основаниях с российскими гражданами, и ограничения паспортной системы в основном были направлены против тех, кого власти не считали российскими гражданами. В 2002 г. был принят закон о правовом положении иностранных граждан, и на основании этого закона стали строиться новые репрессивные и ограничительные механизмы. В декабре 2004 г. был увеличен до 90 дней срок, в течение которого граждане РФ могут жить без регистрации, и из-за этого «проверки паспортного режима» в отношении российских граждан в значительной степени утратили смысл. В том же 2003 г. была внесена редакционная правка в ст. 19.15 Кодекса об административных правонарушениях; тем самым была исключена возможность интерпретации этой статьи как обязанность граждан постоянно иметь при себе паспорт. Принятый в 2004 г. Жилищный кодекс РФ устранил связь между наличием регистрацией и правом пользования жилыми помещениями (что подразумевалось прежним жилищным законодательством и соблюдалось на практике).
    С другой стороны, федеральные законодатели в 2005 г. существенно, в несколько раз увеличили размер штрафов за проживание или временное пребывание без паспорта или регистрации. Принятие Закона № 122 «о монетизации льгот» в 2004 г. и передача многих полномочий в области социальной политики на региональный уровень дали властям субъектов федерации вновь сделать формально и на практике наличие регистрации по месту жительства условием доступа к социальным правам. В частности, с января 2005 г. (момента вступления закона в силу) во многих регионах семьи, не имеющие регистрации по месту жительства, оказались лишенными возможности получать пенсии, детские пособия и устраивать детей в детские дошкольные учреждения. Прекратились ранее практиковавшиеся выплаты пособий на детей многодетным семьям по месту фактического проживания. В Москве и Московской области лица, не имеющие регистрации по месту жительства, лишились льгот на пользование общественным транспортом. Эти меры тяжело ударили, в частности, по внутренним перемещенным лицам.
    Кампании, направленные против «нелегальных мигрантов», затрагивают и граждан РФ, поскольку людей проверяют в первую очередь на основании их внешности.

    Роль антиэкстремистского законодательства и антиэкстремистской политики

    Российское законодательство содержало и содержит ряд норм, направленных на противодействие расовой дискриминации и разжиганию вражды. Эти нормы в силу ряда причин применяются ограниченно, кроме того, многие из них весьма несовершенны. Однако реформы законодательства в 2002–2008 гг. сильно осложнили ситуацию, создав принципиально новую модель государственной политики. Основы этой конструкции заложены в рамочном Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями); в соответствие с последним приведены другие законы, включая Уголовный кодекс. Главным объектом противодействия названа не дискриминация, расистская пропаганда или расовое насилие, а «экстремистская деятельность» (или «экстремизм»). «Экстремистская деятельность» не имеет определения в виде набора признаков, а описывается списком деяний, который может как угодно меняться. Список весьма разнороден, в том числе – по степени общественной опасности деяний: от терроризма до создания помех работе государственных органов путем насилия; при этом нигде не оговаривается степень опасности этого насилия.
    Невозможно отрицать то, что государство активизирует борьбу с «экстремистской деятельностью» и при этом реально противодействует преступлениям и прочим правонарушениям расистского характера. Однако сведение государственной политики в области противодействия расизму и дискриминации к «борьбе с экстремизмом» имеет несколько серьезных негативных последствий.
    Во-первых, проблема политизируется: экстремизм по умолчанию сводится к деятельности противников власти. Во-вторых, из сферы внимания правоприменительных органов и общественности уводится деятельность государства, которая сама нередко носит дискриминационный характер. В-третьих, объединение в понятии «экстремистской деятельности» общественно опасных деяний вроде вооруженного мятежа с ненасильственной дискриминацией неизбежно ведет к тому, что противодействие рутинной дискриминации не будет рассматриваться (и не рассматривается) как приоритет. В-четвертых, происходит смешение правонарушений расистского характера с правонарушениями иного рода. В-пятых, широкое и расплывчатое определение экстремизма допускает и предполагает произвольное и избирательное применение законодательства в зависимости от текущих потребностей власти. На практике антиэкстремистские нормы применяются как инструмент подавления любого протеста. Отмечено немало случаев применения этого законодательства к людям, организациям и СМИ, выступающим против местных или федеральных властей, за действия, которые не могут считаться противоправными. Эти случаи злоупотребления антиэкстремистским законодательством умножаются и, помимо других негативных последствий, дискредитируют борьбу с расизмом в глазах общества.
    В представлении государства и значительной части общества противодействие дискриминации – задача именно и только государства (тем более, если дискриминация рассматривается как часть «экстремизма»). Механизмы саморегулирующихся структур гражданского общества (например, медиа-сообщества) в этом отношении не работают. Законодательство затрудняет преследование за дискриминационное поведение путем гражданских исков.
    Политика властей по отношению к общественным объединениям, в том числе – к активным в сферах, так или иначе касающихся дискриминации, ведет к разделению их на три категории: безусловно лояльных политическому режиму и пользующимся поддержкой государства (к их числу относятся прокремлевские молодежные движения типа движения «Наши», некоторые организации, ассоциированные с Общественной палатой); оппозиционных этому режиму, рассматриваемых как «экстремистские» или подозреваемые в «экстремизме» (некоторые молодежные организации антифашистского толка); независимых, но не оппозиционных, также находящихся под подозрением и все более отлучаемых от какого бы то ни было конструктивного сотрудничества с государством (в эту категорию попадает практически все традиционное правозащитное движение в стране). Такое разделение отнюдь не способствует эффективности антидискриминационной деятельности общественных объединений в целом.

    Рейтинг: 
    Загрузка...