Що криється під змінами до Конституції - різні думки експертів

Які повноваження отримають громади, яку роль відіграватимуть префекти і як функціонуватиме місцеве самоврядування в разі прийняття змін до Конституції України?

У Верховній Раді мають намір скористатися останнім можливим днем для того, щоб зміни до Конституції України були внесені ще восени цього року. 31 серпня для ухвалення проекту закону в першому читанні знадобиться 226 голосів. Президент України Петро Порошенко і голова Верховної Ради Володимир Гройсман докладають всіх зусиль, аби переконати депутатів у необхідності підтримати конституційний проект. Один із їхніх головних агрументів - те, що завдяки децентралізації, яку передбачатиме оновлена Конституція, повноваження та бюджетні ресурси мають опинитися передусім у руках громад.


Утім, запропонований президентською командою варіант викликає багато критики. Так, проти нього виступають дві фракції коаліції ("Самопоміч" та "Радикальна партія Олега Ляшка"), майже 100 громадських діячів та експертів підписали звернення проти внесення змін до Конституції "в умовах воєнного стану". Більше того, навіть низка членів Конституційної комісії критикує запропонований проект. І не тільки в тому, що стосується статусу окремих районів Донбасу.


Косметичні зміни


Якщо порівнювати законопроект про зміни до Конституції з чинною редакцією Основного закону, то перше, що впадає в очі, - це близькість обох текстів. Не більше ніж стилістично змінився перелік повноважень громади. Важливою відмінністю є те, що до матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування мають додати місцеві податки і збори. По суті, це конституційно закріпить бюджетну децентралізацію, яка вже і так діє в Україні з початку 2015 року. За даними міністерства фінансів, за перше півріччя цього року плани з наповнення місцевих бюджетів були перевиконані майже на 38 відсотків - на 12 мільярдів гривень.


Заступник голови Конституційної комісії Віктор Мусіяка зауважує, що це, можливо, і є тим, що спікер українського парламенту Гройсман мав на увазі, говорячи про передачу повноважень громадам. "А взагалі треба питати у Гройсмана, що він мав на увазі. Ви ж бачите, текст лише більш-менш структурували, крім кількох моментів нічого не змінилося", - зауважує Мусіяка. А щодо збільшення надходжень до місцевих бюджетів, то експерт вказує на те, що значна частина додаткових коштів все одно концентрується на рівні районів та областей.


Заступниця голови Верховної Ради Оксана Сироїд, яка також входить до складу Конституційної комісії, є більш категоричною: "Пропонується фактично залишити перелік повноважень місцевого самоврядування без змін. Тому неправда, що збільшуються його повноваження".


Не Конституцією єдиною


Дещо іншої думки дотримується голова Комітету виборців України Олексій Кошель. Він вважає, що запропонованих змін буде достатньо для того, щоб децентралізація відбулася. Все залежатиме від того, яке наповнення отримають закони, що регулюють функціонування місцевого самоврядування, каже він. "Експерти говорять про 150-250 законів, до яких треба внести зміни", - уточнює він.


Критично важливим, на думку Кошеля, буде, чи передадуть громадам земельні ресурси, які зараз перебувають у підпорядкуванні областей і районів. "Нині там часто процвітає корупція, а на рівні громади простіше слідкувати за дотриманням законності чи контролювати, як відбувається приватизація або здача землі в оренду", - пояснює експерт.
За словами ж Віктора Мусіяки, багато залежить від того, які повноваження матимуть обласні та районні ради, а також як буде організовано виконавчу владу на місцях. "У Конституції ж нема того, що у нас зараз функціонує, - пояснює Мусіяка. - Чинні місцеві держадміністрації вийшли за межі Конституції. І президент вийшов: він їздить і представляє голів адміністрацій, але ж вони в системі виконавчої влади. Зробили таку собі президентську вертикаль, а цього нема в Конституції".


Зміна вивіски?


Проект реформи передбачає скасування обласних та районних державних адміністрацій. Замість них центральну владу на місцях представлятимуть префекти. Ідея полягала в тому, що вони здійснюватимуть лише нагляд за дотриманням законності органами місцевого самоврядування. Поряд із цим ради громади, області та району утворюватимуть свої виконавчі комітети.


Утім, проект змін до Конституції передбачає, що префекти також здійснюватимуть зокрема й виконавчу владу - принаймні, в районах і областях. "Система адміністративного нагляду повинна бути - для забезпечення відповідності рішень органів місцевого самоврядування державній політиці. Але цей нагляд не можна суміщати з управлінськими повноваженнями", - обурюється Оксана Сироїд.


Префектів призначатиме та звільнятиме президент за поданням Кабміну. Акти ж префектів - в залежності від того, якого питання вони стосуватимуться, - скасовувати матиме право або президент, або уряд. На думку Віктора Мусіяки, це від початку закладає підвалини для можливого конфлікту.


Президентське правління?


Окрім цього, експерти попереджають про загрозу головної новації проекту реформи. У разі ухвалення органом місцевого самоврядування акта, який не відповідає Конституції чи загрожує суверенітету держави, територіальній цілісності або національній безпеці, глава держави зможе не лише зупинити дію цього акта та звернутися до Конституційного суду, але і призначити тимчасового державного уповноваженого. Він організовуватиме діяльність місцевого самоврядування.
Олексій Кошель вважає, що в умовах війни це може бути виправданим. Але Оксана Сироїд критикує те, що не визначено строк "тимчасовості", коли діятиме цей уповноважений. "Начебто цей нагляд президента потрібен для запобігання сепаратизму. Але ж для цього існують СБУ, прокуратура і міліція", - наголошує Сироїд. Мусіяка ж обурюється, що не прописані ні повноваження такого посланника президента, ні те, кому він підпорядковуватиметься.


Укрупнення


Заступник голови Конституційної комісії хоч і критикує те, як проводиться реформа, але нагадує, що внесення змін до Основного закону - це лише перший крок. "Головна ж мета - створення реально функціонуючих ефективних громад", - підсумовує Віктор Мусіяка.


Олексій Кошель натомість називає децентралізацію ледь не єдиною реформою, якою може похвалитися влада. Він додає, що вона буде повноцінною лише в тому разі, якщо буде доповнена адміністративно-територіальною реформою. Громади об'єднуватися вже почали - в лютому було прийнято відповідний закон. "А от теза про укрупнення областей і районів поки що не знаходить розуміння у коаліції", - додає Кошель.




Запропонованими змінами до Конституції президент Петро Порошенко хоче порушити баланс влади. Про це у коментарі Gazeta.ua сказав колишній суддя та екс-нардеп Юрій Кармазін.


"Бажання президента цілком і повністю підкорити і поставити під себе Генпрокуратуру є нічим іншим як порушення балансу влади", - пояснив він.


Експерт вважає: такі зміни призведуть до президентсько-парламентської форми правління.


"Якщо візьмемо перші зміни (які насправді мають називатись "доцентралізацією") разом з тим що зараз пропонує президент, то фактично відбувається зміна устрою. З парламентсько-президентської республіки у президентсько-парламентську. Тим більше, сьогодні по факту вона у нас вже є президентсько-президентською. Тому що він контролює найбільшу фракцію у парламенті. І у цьому причина всіх бід, які є сьогодні в державі", - зазначив Кармазін.


За словами екс-нардепа, генпрокурор має служити "виключно Конституції і закону, а не президенту чи Верховній Раді". "І тому їх взаємовплив на призначення і звільнення має зберегтися. І це одна з ключових причин, чому парламент не підтримає цю ініціативу", - сказав він.


Також Кармазін вважає, що запропоновані зміни до Основного Закону є "сигналом для суддів".


"Всі суди сьогодні є під тиском і складають присягу на вірність президенту. Це почалося давно, з Кучми. Було намагання ставити їх за Ющенка, але вони тримались. Їх надламав Янукович десь на 50%. І зараз повністю доламує і Порошенко. І такі внесення змін показують одне. Суддям дається сигнал - або ви з владою, або будете абсолютно всі переглянуті і переатестовані. При чому у такому порядку, який ще ніхто не розуміє", - зауважив юрист.


За словами експерта, Вища рада правосуддя, яку пропонує президент "буде фактично опиратися на тих суддів, які зараз є у системі".


Також Кармазін вважає, що зміни до Основного Закону не можна приймати в умовах війни.


"Спочатку треба вирішити питання війни і навчитися жити по Конституції", - сказа він.