Ужгород: Влади мало не буває. Мало буває грошей...

У Закарпатській обласній раді з ініціативи її керівництва у рамках оголошеного Президентом України Віктором Ющенком “Європейського тижня місцевої демократії“ відбувся „круглий стіл“ на тему:„Розвиток місцевих громад – основа демократичної держави“. В його роботі взяли участь керівники органів місцевого самоврядування різних рівнів нашого краю, виконавчої влади, науковці та експерти Канадського агентства з міжнародного розвитку „Економічний розвиток громади“.Міцна територіальна громада — основа демократичного суспільства



У своєму вступному слові голова облради Михайло Кічковський зазначив, що актуальні питання місцевого самоврядування набули першочергової значимості вже з перших днів проголошення незалежності Української держави. І на сьогодні має неабияку законодавчу базу. Іншими словами, права місцевого самоврядування в Україні закріплені Конституційно. Прийнято Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи місцевого самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад». Окремим етапом у розбудові місцевого самоврядування стало прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який визначив правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування. А ще Указом Президента України затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування, конкретні заходи якої спрямовані на сприяння формування економічно достатніх, самостійних, дієвих територіальних громад та їх представницьких органів. І, звичайно, формуванню правового поля діяльності місцевих рад у значній мірі сприяло й прийняття Бюджетного, Цивільного, Земельного кодексів нашої держави.

Нагадаємо: 15 липня 1997 року Україна ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Відповідно до статті 9 Конституції України, Хартія стала частиною національного законодавства України, а усі її положення у повному обсязі мають юридичну силу для України. Отже, цього року виповнилося 10 років відтоді, як опосередковано, через положення Європейської хартії місцевого самоврядування, місцева демократія в нашій країні орієнтується на європейські стандарти.

„Однак, нам з вами, – підкреслив голова облради, –доводиться щодня стикатись у повсякденній роботі з багатьма явищами, фактами, які дають підстави сказати відверто: хоч за 10 минулих років місцева демократія й зробила певні кроки стосовно наближення до європейської спільноти, але попереду ще багато невирішених питань“.

Авжеж, сьогодні ведуться нескінченні дискусії щодо пошуків ефективних шляхів економічного зростання, піднесення добробуту населення, створення належних умов для духовного й культурного розвитку суспільства. На жаль, і це – суща правда, у процесі (часто безкомпромісної) боротьби у пошуках істини випадає визнана Конституцією України первинна ланка суспільного механізму – територіальна громада. Але ж саме за територіальною громадою закріплено право вирішувати питання місцевого значення шляхом місцевого самоврядування?! Бо ж хай там як, а істинна – прописна: міцна територіальна громада – основа демократичного суспільства. Тому в контексті Європейського тижня демократії актуальні питання розвитку української громади розглядаються як складова частина євроінтеграційного процесу, що вкорінюється в наше життя. І, як підкреслив голова облради, стає чіткішим усвідомлення того, що Україна досягла певного етапу свого розвитку, що притаманний незалежним європейським державам. Але разом із тим слід пам’ятати, що українське суспільство повинно самотужки визначити магістральні орієнтири й пріоритети, які б сформували іншу, прийнятнішу для нашого народу перспективу. Бо ж не секрет, що і за своєю ментальністю, і за своєю бутністю ми помітно вирізняємось серед інших народів, що населяють європейські держави. А тому запровадження на теренах України якихось відпрацьованих євромоделей навряд чи дасть бажаних результатів, і навряд чи вони будуть здатними реагувати на виклики сьогодення, проблемні питання внутрішнього життя вітчизняної громади. „То ж, виходячи з цього, можна стверджувати, – далі провадив голова облради, – перед українським суспільством назріла реальна необхідність розв’язання й інших доволі непростих проблем, які накопичились у силу об’єктивних і суб’єктивних причин у нашому сьогоденні“. Ясна річ, йдеться насамперед про проведення децентралізації влади. Іншими словами, необхідно розмежувати функції та повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з розширенням повноважень останніх, підвищити роль та відповідальність як місцевих органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування за вирішення покладених на них повноважень і завдань. Потребує удосконалення й вирішення ряду питань щодо врегулювання відносин у сфері власності, розв’язання низки протиріч та неузгодженостей між існуючим адміністративно-територіальним устроєм й конституційним визначенням суб’єкта місцевого самоврядування – територіальною громадою, створення прозорих та правових механізмів розв’язання конфліктних ситуацій на місцевому рівні й таке ін.

„Очікувалося, що ці та інші проблемні питання, – підкреслив Михайло Кічковський, – вирішить Верховна Рада V скликання. Однак, цього не сталося. Сподіваємось, що їм належну увагу приділить новообраний Парламент України. Зрозуміло, що такий стан справ у місцевому самоврядуванні викликає стурбованість Президента України. Глава держави переконаний в необхідності посилення місцевого самоврядування в Україні. За його словами: «потрібна поетапна децентралізація державної влади і створення ефективної системи місцевого самоврядування». Так, Віктор Андрійович на нараді з головами місцевих державних адміністрацій, що відбулася у вересні ц.р., незадовго до виборів нового парламенту, зазначив: «Альтернативи посиленню місцевого самоврядування в Україні, передачі йому все більше повноважень із адекватними ресурсами немає. Це – моя принципова позиція». І – далі заявив він: «Україна буде державою самоврядних громад». Водночас Президент відзначив неприпустимість протиставлення місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям. Адже вони є співавторами розвитку областей та регіонів, партнерами у забезпеченні єдності державної політики по всій Україні. Чи не тому у контексті європейського тижня місцевої демократії такі проблеми постали в центрі уваги як органів місцевого самоврядування, депутатів, виконавчої влади, так і науковців таширокого громадського загалу. „Хочу сказати і те, – виділив Михайло Кічковський, – що ми сьогодні за підсумками нашої розмови заявимо свою позицію та запропонуємо реальні шляхи вирішення назрілих проблем на місцевому рівні з тим, аби вибудувати живильне середовище, в якому українське суспільство зміцніє у і увійде в Європу гідною партнеркою“.

Завдання – не з легких. Адже влада тоді є владою, коли вона має кошти, коли здатна вирішувати фінансові проблеми. Але ж ні для кого не секрет, що часто–густо формування самоврядного гаманця йде зверху. Коли, образно кажучи, „скинули“ цифри зверху, а місцеві ради хай викручуються, аби виконати план, не зважаючи ні на що. Тому ці та інші аналогічні питання вимагають аналізу й удосконалення. Потребує детального вивчення й питання користування землею, надрами, майном. Словом, українському суспільству належить вирішити чимало назрілих проблем, щоб відтак з гідністю сказати: так, ми зуміли виробити свою модель чи то варіант розбудови сучасної європейської демократичної держави та такої ж громади в ній.

Відтак свої думки висловили учасники „круглого столу“.



Досвід сусідньої Словаччини – показовий



„Ми, представники регіонального відділення Асоціації міст, – підтримав розмову виконавчий директор Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України та громад Олег Лукша, – розуміємо так: місцева демократія – це і місцева влада, і місцеві інституції, і органи державної виконавчої влади, і органи місцевого самоврядування, і громадські організації, і об’єднання громадян, і комітети самоорганізації населення, і таке інше. Тобто, це всі елементи громадянського суспільства або ж єдина велика родина, без якої не говорити про місцеву демократію не має сенсу. Власне, ми мусимо розуміти, що знаходимося в динаміці змін які тривають упродовж 16-ти років. І має значення, який вклад може внести у цей процес саме місцева демократія та її елементи. Власне, мова про органи місцевої влади на місцях, а вони, як ви знаєте, складаються з органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На сьогоднішньому етапі, незважаючи на дискусії стосовно Конституційних змін, на весь політичний «накал страстей», які довелось пережити під час останніх виборів в державі, нам слід пам’ятати одне: від нас чекають результатів, а для цього кожен на своєму місці повинен працювати самовіддано, чесно, продуктивно. І в цьому ключі дуже важливою є взаємодія двох гілок влади: органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Не говоритиму, –далі мовив Олег Лукша, – про те, наскільки органи виконавчої влади сьогодні відповідають вимогам Європейській Хартії місцевого самоврядування. Це – дискусійне питання. Маємо ж те, що маємо й мусимо працювати в тих умовах, які на сьогодні існують. Іншого не дано. А тепер – дещо про Асоціацію. Це –найпотужніше добровільне об’єднання органів місцевого самоврядування у Європі. Воно об’єднує понад 490 суб’єктів, тобто міських, селищних рад. Силами Асоціації міст підготовлено 10 законопроектів, які вкрай необхідні місцевому самоврядуванню з точки зору практики й життя самого місцевого самоврядування. Але їх здебільшого ігнорують або намагаються вихолостити, змінити їхню суть і таке інше.

Коротко про досвід сусідньої Словаччини. Минулого року я був на стажуванні в урядовій делегації з вивчення досвіду децентралізації влади системних реформ у згаданій країні, – наголосив виступаючий і додав: – Зараз ми з екс-міністром з реформ Словацької республіці паном Віктором Сложняцьким готуємо книгу на тему децентралізації влади і реформ Словаччини або ж – уроки для України. Так от, Словаччина у 1989 році, ставши незалежною, майже водночас з Україною, пройшла, з точки зору реформ, швидкий шлях і може слугувати прикладом для нас, оскільки у Словаччині взагалі не існувало місцевого самоврядування. Тільки з набуттям незалежності словаки прийняли його. До цього тут існувало тільки державне управління. Створивши два рівні місцевого самоврядування та провівши системні реформи, децентралізацію влади, громада Словаччини гордиться пройденим шляхом. Їхні реформи вважаються найбільш вдалими реформами за весь повоєнний період у Європі, а громада – європейською спільнотою. Це дало змогу словакам дуже швидко наростити інвестиції, підняти рівень життя людей тощо. Звичайно, були й свої промахи, проблеми. Але важливо, що громада з нуля створила місцеве самоврядування, запровадила близько сто нових законів, перемістила майже 400 повноважень держави на місцевий рівень, і, повірте, це був гігантський труд, на основі якого напрацьований проект передачі цього досвіду Україні.“

Звісно, місцева демократія в Україні – на підйомі. Ми об’єднали на сьогодні вже 35 громадських організацій в коаліційне об’єднання «За майбутнє Закарпаття». І ця, потужна робота, власне, й привела до партнерства влади: обласної адміністрації, її управління економіки, Асоціації міст і громад, яка вилилася у те, що ми вперше в Україні застосували світовий досвід розробки регіональної стратегії з широким залученням громадськості. Більше того, ми зосередились зараз на рівень районів, де проводимо міжрайонні семінари, а райони приймають свої стратегії розвитку. Люди приходять сюди зі своїми позиціями, пропозиціями, зауваженнями, успіхами і невдачами, і ведуть діалог з владою відносно конкретних планів і прогнозів подальшого розвитку і майбутніх перспектив.“



Було б бажання працювати, а результати й будуть



Депутат обласної ради, заступник голови - керівник апарату ОДА Михайло Попович зазначив, що у нас як на обласному, так і районних рівнях на відміну від декотрих регіонів України реально нема непорозумінь між адміністрацією і радою. Зроблено дуже багато для того, щоб розвивати елементи громадського суспільства, щоб працювати і сприяти утвердженню громадських організацій. На сьогодні при голові ОДА, – наголосив Михайло Попович, – створено 16 різних Координаційних рад. Це, погодьтеся, чимало. Й інколи, як підкреслив він, ця кількість не завжди дає ту якість, яку б хотіли. Але ж орган виконавчої влади має бути мобільним і динамічним. Такою ж повинна бути й громада. Бо тільки спільні рішення, кроки, бажання можуть сконсолідувати зусилля в боротьбі за місцеве самоврядування і ефективну регіональну політику. Тож робота над базовими законами повинна тривати в динаміці. Інакше ми ще довго будемо говорити про проблеми, які доймають на всіх рівнях, про важкі реалії. А ще слід чітко й жорстко планувати роботу. Буде бажання працювати, то будуть і результати.



Влади мало не буває. Мало буває грошей



Секретар Мукачівської міської ради Золтан Лендел відмітив, що побоювання уряду України нібито щодо цілісності її територій та з того випливаючий централізм і збереження унітарної держави насправді є узурпуванням влади центральними органами і обмеження компетенцій регіонів і міст нашої держави. Наступний момент. В Україні все ще панує централізована система фінансування територіального самоврядування. При діючій системі між бюджетних відносин місцеве самоврядування стає дедалі більш залежним від «передач» з держбюджету. Доля міжбюджетних трансфертів до місцевих бюджетів за 2006 рік становила близько 50 відс. до загального фонду та 42,1% – до спеціального фонду. А це означає, що 92,2 % прибутків місцевих бюджетів утворюють трансферти з держбюджету, і лише 7,8 % – власні прибутки.

„Прийняття Бюджетного кодексу України визнано як успішний крок у запровадженні реформ бюджету: система стала більш прозорою, місцеві органи отримали більшу свободу дій щодо управління фінансами, – розповідав Золтан Золтанович. – Але реформа ще не завершилась. Не відбувається чіткого поділу компетенцій та відповідальності серед виконавчих органів центрального уряду та органів місцевого самоврядування. Приклад тому – зростання цін у державі.“

Так, питання, на які хотілося б чіткої відповіді. А вона можлива лише за чіткої ситуації, яку пан Лендєл озвучив так: «З метою збільшення фінансових ресурсів, – наголосив Золтан Золтанович, – на виконання законом делегованих повноважень вважаю за потрібне переоцінити структуру компетенцій управління, визначити структуру місцевих податків, об’єктивний розмір видатків місцевих бюджетів та включити їх до розрахунку міжбюджетних трансфертів. Іншими словами, якщо ми хочемо провести реформи у місцевому самоврядуванні, то косметичними змінами тут не обійтися – потрібні кардинальні та масштабні кроки“.

Голова Ужгородської райради Михайло Фединець у своєму виступі був гранично відвертим: „ Так, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Але я вважаю, що існують дві великі проблеми для реалізації цього трактування. По – перше, держава гарантує, делегує великі повноваження територіальним громадам, але чи забезпечує їх фінансово, щоб ті якісно і в повній мірі вирішували питання місцевого значення?! Ми прекрасно знаємо, що майже кожного року апарати сільських рад фінансуються на 50-55%, інші або недостаючі кошти вони ПОВИННІ заробити самі. Добре там, де сільські ради – самодостатні, але відомо, що більшість сільських рад – дотаційні. Тому тут вихід – один : частина податків, які йдуть у державний бюджет, повинна залишатись на місцях.

По–друге, важливо розібратись, якою є здатність територіальної громади вирішувати питання реально? Але ж відомо, що на сьогодні реально вирішують питання виконкоми, їхні голови, тобто сільські (міські) голови. І тут важливо звернути увагу на наступне: ми прекрасно знаємо, що часто сільським головою вибирають людину, яка не має відповідного фахового рівня. Тому на державному рівні потрібно проводити підготовку кадрів (навчання, підвищення кваліфікації), та під час реєстрації кандидатів на посаду сільського (міського) голови утвердити відповідні вимоги до останнього.



Якщо хочемо провести реформи у місцевому самоврядуванні, то косметичними змінами тут не обійтися



Директор Центру законотворчості при юридичному факультеті УжНУ, доцент кафедри господарського права, канд. юридичних наук Ярослав Лазур також виголосив свою думку щодо порушеного питання: „Насамперед хотілося б відмітити важливість заходу зорганізованого Закарпатською обласною радою. Адже, вміле поєднання провідного практичного досвіду реалізації місцевого самоврядування з позицією громадської думки, в тому числі й науковців, безумовно є оптимальним шляхом пошуку і впровадження у національну систему місцевого самоврядування шляхів удосконалення. Вочевидь, значна кількість проблем функціонування системи місцевого самоврядування лежить саме в правовій площині. Насамперед це недосконалість конституційних положень про місцеве самоврядування. Очевидно, що діюча редакція розділу XI Конституції не дає відповіді на ряд болючих для національного законодавства питань: розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (ні для кого не секрет, що часто вони фактично дублюються або суперечать одне одному - земельні питання, облік нерухомості і так далі), порядок і межі виконання місцевими адміністраціями функцій виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні області та району, нечіткість переліку делегованих повноважень органів місцевого самоврядування (тобто, тих повноважень ОМС, які вони реалізують від імені органів виконавчої гілки влади) і т.д. Звичайно, існуюче правове полу про місцеве самоврядування з урахуванням згаданих колізій не відповідає не тільки вимогам сучасної практики. А й важливим міжнародно-правовим документам, зокрема, і духу та принципам ратифікованої Україною Європейської Хартії місцевого самоврядування. Водночас очевидними є недопрацювання законодавців в частині процедури формування місцевих рад (крім сільських, селищних). Практика свідчить, що суто пропорційна система виборів створила умови у складі місцевих рад практично відсутній територіальний принцип представництва, багато периферійних громад втратили своїх представників у обласних та районних радах, що породжує втрату зв'язку між пересічним громадянином та органами представницької влади. Крім того, є необхідність нагально удосконалювати діючу редакцію Закону про місцеве самоврядування. Зокрема, це стосується правового статусу органів самоорганізації населення. На разі цей механізм фактично не працює, насамперед через відсутність належних повноважень у цих органах і надмірну обтяжливість процедури їх утворення. Водночас фактично не працює механізм проведення громадських слухань в середині територіальних громад. Зокрема це викликано відсутністю реальних механізмів втілення рішень, прийнятих за результатами громадських слухань в життя, і так далі. Водночас убачається слушним доповнити й статтю 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» нормою, яка б передбачала участь виконавчого комітету в управління підприємствами державної форми власності, розташованими на території відповідного населеного пункту. Потребує і нового поштовху, так само як і нового осмислення, й питання територіальної реформи, без якої ефективне місцеве самоврядування не можливе. Існуюча диспропорційність адміністративно-територіального устрою, відсутність територіальних меж населених пунктів мають очевидні наслідки виникнення плутаниці в розмежуваннї територіальної юрисдикції, розмежуванні об'єктів комунальної власності і таке інше. Вочевидь — тільки загальні законодавчі проблеми, а крім них існує ще ряд інших, що лежать у площині удосконалення податкового законодавства щодо адміністрування податків, земельного законодавства і т.д.» Словом, Ярослав Лазур дійшов висновку, що роботи – багато, звичайно, вона буде ефективною тільки за умови налагодження діалогу між усіма зацікавленими компетентними сторонами. Зокрема, на базі юрфаку УжНУ в рамках угоди про співпрацю з Інститутом законодавства ВРУ нещодавно було створено постійно діючий Центр законотворчості, в рамках якого є сподівання на налагодження такої ефективної співпраці. Відрадно, що з боку керівництва області, наголосив він, є розуміння необхідності її налагодження. Колега Я.Лазура – науковець з Канади, він же – консультант проекту за підтримки Канадського Агентства з міжнародного розвитку Білл Уільям Парді також висловив свої слушні думки з питань утвердження місцевого самоврядування шляхом розвитку місцевої демократії. Він вважає, що проблеми в Канаді та Україні – дуже схожі. Відсутність відповідного законодавства або зовсім не коректне законодавство, відсутність достатнього фінансування і так далі. Тож логічно українському суспільству перейняти досвід канадійців , аби не робити ті ж самі помилки, що робили вони. Та найголовніше – працювати в напрямку змін на краще.



Взаємодія з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування – запорука успіху



Заступник начальника управління державної служби України в Закарпатській області Марія Бродзянська була також відвертою. Однією з умов ефективного функціонування органів місцевого самоврядування, казала вона, є компетентність, професіоналізм, інтелект кадрів. На сьогодні лише 57,1% посадових осіб місцевого самоврядування області мають повну вищу освіту. Враховуючи, що змінюються умови проходження служби, запроваджуються в її функціональне управління нових технологій і процесів, що притаманні Європейському адміністративному простору, державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування необхідно оволодівати певними практичними навичками, зокрема, щодо стратегічного планування, підготовки документів тощо. Зміст, організація та форми професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування не відповідають вимогам сьогодення і європейським стандартам якості. Основними проблемними питаннями підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування залишається: відсутність єдиного методичного центру і навчальної бази, низький рівень фінансового забезпечення та відсутність нормативів щодо фінансування підвищення кваліфікації, низька якість підготовки фахівців, відсутність методології та механізму визначення змісту навчання за участю замовників тощо.

З метою вдосконалення системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування та встановлення загальних вимог до їх поведінки під час виконання службових обов'язків Головне управління державної служби зініціювало черговий етап реформування державної служби України, зокрема підготовлені і винесені на публічні обговорення законопроекти : Кодекс доброчесної поведінки осіб уповноважених на виконання функцій держави та Стратегія реформування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Управлінням державної служби в Закарпатській області затверджений план проведення публічних обговорень, які будуть проходити протягом жовтня-листопада ц.р.

Одним із пріоритетних завдань Управління державної служби Головдержслужби України в Закарпатській області є взаємодія з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Форми співпраці –різні. Це проведення спільних семінарів-навчань, тренінгів, круглих столів, надання методично-консультативної допомоги, участь начальника управління у засіданнях сесії обласної ради тощо. З початку року укладено 5 угод про співробітництво з органами місцевого самоврядування, зокрема з Рахівською, Воловецькою, В.Березнянською, Перечинською, Ужгородською районними радами. Затверджені і реалізуються плани укладених угод. Така співпраця, на думку Марії Броздянської, сприяє підвищенню ефективності та результативності роботи рад та підняттю їх іміджу.

***

За підсумками роботи „круглого столу“ прийнято рекомендації, У них, зокрема, зазначено, що в українському суспільстві визріло розуміння того, що без достатньо розвинутої системи місцевого самоврядування, без законодавчого визнання та реального фінансування забезпечення можливостей територіальних громад самостійно вирішувати на місцевому рівні економічні, фінансові, комунальні та соціальні питання – важко, а чосом і неможливо. Тому необхідно забезпечити ефективну взаємодію між органами регіонального і місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади в особі районних та обласних держадміністрацій з метою підвищення рівня та оптимізації публічного управління регіональним і місцевим розвитком.

Учасники „круглого столу“ як представники трьох секторів суспільства – влади, громадськості і ділових кіл Закарпаття, вважають за доцільне активізувати, урізноманітнити і поглибити форми і методи взаємодії і співпраці органів місцевого самоврядування всіх рівнів та їх добровільних об’єднань з органами державної виконавчої влади.

Ці та інші рекомендації, прийняті учасниками „круглого столу“ направлені в районні ради та райдержадміністрації для врахування в роботі. Окремі ж пропозиції будуть подані до проектів нових законодавчих актів України щодо місцевого самоврядування.



Анна Романенчук, Ірина Звонар, прес-служба Закарпатської облради