Як закарпатці сприймають шенгенський кордон з країнами Євросоюзу

Останнє масштабне розширення Європейського Союзу (1 травня 2004 р.) за рахунок нових 10 членів, в т. ч. сусідів України, принципово змінило функцію Західного кордону України, який власне з цього моменту став і зовнішнім кордоном ЄС.

За цей період країни – сусіди України: Угорщина, Словаччина та Польща зробили важливі кроки в напрямку своєї повної інтеграції в Європейські структури.

Результатом цих кроків став вступ цих країн до Шенгенської зони, що означає скасування між ними та іншими членами Шенгенської угоди внутрішніх кордонів, розширення зони, гарантованої свободи і вільне переміщення людей, товарів, послуг, капіталів. Це також означає, що зовнішній кордон ЄС (західний кордон України) став і зовнішнім кордоном Шенгенської зони. Це вимагає від наших сусідів Угорщини, Словаччини та Польщі повного беззаперечного виконання ними Шенгенських acquis, викладених в Плані дій щодо запровадження Шенгенських стандартів (Sehengen Action Plan) по зобов’язанню надійної охорони своїх кордонів, як зовнішніх кордонів ЄС, в інтересах національної, регіональної та міжнародної безпеки. Власне, ця ділянка кордону стає частиною “передової лінії оборони” ЄС у боротьбі з нелегальною міграцією та транскордонною злочинністю.

Реалізовуючи проголошену стратегію євро-атлантичної інтеграції, Україна позитивно сприймає розповсюдження режиму вільного пересування на територію всіх країн ЄС. У той же час, перенесення основних режимних та контролюючих заходів на кордон з нашою країною, небезпідставно викликає побоювання громадян щодо появи певних ознак “залізної завіси” на кордоні, який протягом багатьох років був взірцем добросусідських відносин. [Близько 3,5 млн. євро коштує оснащення нового Шенгенського кордону тільки між Словаччиною і Україною спеціальними пристроями для його контролю (сенсорні камери, спеціальні сканери, комп’ютерна система SiSone 4 all, тощо, кількість прикордонного персоналу збільшена майже втричі)].

На сьогоднішній день інфраструктура, розміщення прикордонних підрозділів зі словацького боку вже запроваджені. Серйозно розширена смуга фізичної охорони державного кордону, що дає можливість активного маневру силами, а прикордонні наряди не локалізовані виключно біля кордону. Фактично, тут впроваджено таку систему стаціонарних відділень: вони своїми ділянками відповідальності сягають углиб країни до 15 кілометрів. Для цього реформовано й приведено до певних стандартів прикордонну поліцію, силами якої не лише охоронятиметься кордон, але й проводитиметься додаткова перевірка іноземних осіб на головних шляхових артеріях Словаччини.

На контрольно-пропускних пунктах країн, що з кінця цього року приєдналися до Шенгенської візової системи, встановлено технічне оснащення сучасних зразків, у тому числі й у межах “зеленого кордону”; працюють різноманітні датчики руху, виявлення скритих предметів, активного електронного та інших видів випромінювання; встановлено стаціонарні термокамери спостереження, працюють біолокатори. Таке устаткування має Словаччина, Угорщина, Польща, наразі активно оснащується ним і Румунія. На це йдуть чималі кошти. Наприклад, на підготовку Румунії до вступу в ЄС та на облаштування її кордонів Євросоюз виділив 560 мільйонів євро. Словаччина на ці цілі отримала 44 мільйони євро, незважаючи на те, що ділянка її кордону з Україною значно менша. Понад 250 мільйонів євро отримала й використала на ці цілі Угорщина.

Україна сподівається, що підвищення безпеки зовнішнього кордону ЄС (з кінця грудня 2007 р. Шенгенського кордону) країн-сусідів України не стане перешкодою для добросусідських відносин, а запровадження Інституту місцевого прикордонного руху (the local border traffic), взірцем якого стало підписання Угоди між Україною і Угорщиною, аналогів якій наразі не існує в ЄС (у зону дії Угоди включено 384 українських та 244 угорських населених пунктів, можливість вільного пересування матимуть 750 тис. закарпатських жителів прикордонних територій).

За словами Генерального консула Угорської Республіки в м. Ужгороді п. Вілмоша Сікловарі певним позитивом можна вважати те, що “Євросоюз з ініціативи Угорщини, вивчив можливості прикордонного співробітництва, схвалив цей досвід, і тепер малий прикордонний рух потрапив до досягнень Європейської унії”.

Наразі, в процесі підписання такі ж Угоди між Україною та Польщею, Україною і Словаччиною, які можна розглядати, як реальну умову регіонального розвитку та новий невикористаний резерв транскордонного співробітництва.

При цьому, Україна хотіла б бачити консолідовану позицію країн – сусідів при визначенні територіальної зони застосування принципів місцевого прикордонного руху (до 50 км), що безперечно, сприяло б стратегічним цілям транскордонного співробітництва на нових східних кордонах ЄС, принаймні, в рамках Карпатського Єврорегіону (прикордонні території України, Угорщини, Словаччини, Польщі та Румунії), пом’якшуючи виклики для транскордонної співпраці цих країн.

Підписання Угод про місцевий прикордонний рух – один із кроків та елемент щодо отримання для громадян України спрощеного візового і у перспективі безвізового режиму (у рамках виконання Угоди між Україною та Європейським Співтовариства про спрощення оформлення віз).

Головні елементи режиму малого прикордонного руху

Історія питання. Ще угодою між Угорською Народною Республікою та СРСР про спрощений порядок переходу державного кордону громадянами, які проживають у прикордонних населених пунктах від 1 серпня 1985 року, на пропускних пунктах радянсько-угорського кордону можна було використовувати спрощений режим переходу кордону (саме в цьому році в Шенгені була підписана Угода членами Європейської спільноти). Дію цього режиму було продовжено на основі угоди між Угорщиною та Україною від 26 лютого 1993 року про спрощений порядок перетинання державного кордону громадянам, які проживають у прикордонних областях. Проте, з 1 серпня 2003 року цей режим було відмінено у зв’язку з інтеграцією Угорщини до Європейського Союзу.

Розпорядження Ради ЄС № 1931/2006 “Про визначення правил малого прикордонного руху на зовнішніх сухопутних кордонах країн-членів ЄС і про зміну розпоряджень Шенгенської Угоди” визначає поняття малого прикордонного руху, згідно з яким малим прикордонним рухом вважається систематичний перетин зовнішнього кордону жителями прикордонних територій, наприклад, з метою перебування на даній території з соціальних, культурних або обґрунтованих економічних чи сімейних причин, яке у разі безперервного перебування на території відповідної держави не може перевищувати трьох місяців.

Мінімальний період дії дозволу для малого прикордонного руху (спрощеного перетину кордону) становить один рік, а максимальний – п’ять років. Оплата за розгляд заявок на видачу таких дозволів не може перевищувати оплату за розгляд заявок на видачу багаторазових короткотермінових в’їзних віз. Мешканцем прикордонної території вважається такий громадянин третьої країни, який правомірно перебуває на прикордонній з сусідньою країною-членом ЄС території як мінімум один рік.

У цьому документі, зазначається, що на основі двосторонніх угод для громадян, які отримали дозвіл на спрощений перетин кордону, можуть вже на існуючих КПП створюватися окремі коридори, або окремі переходи тільки для цієї категорії. У ст. 18 також передбачено, що Комісія ЄС до 19 січня 2009 року має подати до Парламенту та Ради ЄС звіт про виконання вже існуючих двосторонніх угод про спрощений перетин кордону.

На території Закарпаття, що належать до зони малого прикордонного руху, проживає приблизно 600-750 тис. громадян України. Область з її геополітичними можливостями не тільки реально пристосована, але і покликана бути містком і зв’язуючою ланкою між ЄС та Україною. Такою особливою роллю регіон завдячує своєму географічному положенню, історії та національній структурі населення.

Таким чином, зважаючи на правила, визначені у розпорядженні Ради ЄС, та положення Угоди між Урядом Угорської Республіки і Кабінетом Міністрів України про правила малого прикордонного руху, головними елементами режиму малого прикордонного руху є наступні:

1. У додатку до угоди подається перелік прикордонних населених пунктів (по
обидва боки кордону), на які поширюється дія угоди. Практично мова йде про населені пункти, розташовані в 50 кілометровій зоні по обидва боки кордону.

2. Дозвіл на спрощений перехід кордону може отримати мешканець, який постійно проживає на цій (прикордонній) території мінімум 3 роки. Підтвердження постійного місця проживання може здійснюватися внутрішнім паспортом, українським закордонним паспортом або довідкою про зареєстроване постійне місце помешкання.

3. Дозвіл дає право на багаторазовий в'їзд і перебування протягом максимум 90 днів у межах шести місяців у прикордонній зоні іншої країни, особливо з соціальних, культурних, сімейних або обґрунтованих економічних причин. Дозвіл видається відомствами країни в'їзду, що практично означає консульські служби Генерального консульства Угорської Республіки в містах Ужгород та Берегово, і, очікувано, Генерального консульства України в місті Ніредьгаза.

4. Термін дії дозволу на спрощений перетин кордону складає мінімум один рік і максимум п'ять років, але не може перевищувати терміну дії проїзного документа (у даному випадку – терміну дії закордонного паспорта).

5. Передбачається, що на більш тривалий період будуть введені дозволи у формі пластикових карток, випуск яких проводитиметься за технологією, придатною для біометричної ідентифікації. Але до їх введення дозволи на спрощений перехід кордону будуть вклеюватися у закордонні паспорти, швидше за все, подібно до візових наклейок, які використовуються зараз. Це одночасно означає, що для отримання дозволу необхідною буде наявність дійсного закордонного паспорту.

6. Дозвіл видаватиметься протягом короткого періоду та не більше, ніж впродовж 30 днів від дати подачі заявки. Збір за дозвіл становитиме 20 євро. Згідно з угодою між Україною і ЄС про спрощений режим видачі віз для громадян України збір за видачу шенгенської візи складатиме 35 євро. Такий же збір з 1 січня 2008 року нараховуватиметься і за видачу шенгенської візи угорськими відомствами. У той же час, як відносно шенгенської візи, так і відносно малого прикордонного руху, значне коло осіб буде звільнене від сплати збору (наприклад, інваліди, пенсіонери, діти у віці до 18 років).

7. Якщо раніше виникали питання стосовно того, що для здійснення малого прикордонного руху пунктами пропуску можна буде користуватися тільки обмежено, то ухвалене рішення таких обмежень не містить. Згідно з угодою, для здійснення малого прикордонного руху можуть використовуватися всі пункти пропуску на угорському та українському боці угорсько-українського кордону, відкриті для міжнародного пасажирського руху, а також пункти пропуску, відкриті для малого прикордонного руху.

8. Двостороння угода вступає в силу на 30-й день після проведення внутрішніх правових процедур і взаємного повідомлення про це дипломатичними каналами. Для цього необхідне проведення внутрішньої правової гармонізації, ратифікації угод і підготовки виконавчих дій.

У зв'язку з угодою про малий прикордонний рух природно постає запитання про те, що трапиться, якщо мешканці прикордонних територій, які мають такі дозволи, під час своїх поїздок не дотримуватимуться правил угоди. Тому дуже важливо, щоб за наявності дозволу на спрощений перехід кордону в'їзд здійснювався виключно на визначену угодою територію. За порушення угоди про малий прикордонний рух особу, яка перетне визначену угодою зону, можуть депортувати з Угорщини навіть на період до п'яти років.

Експерти європейської спільноти вважають, що перехід Угорщини до безвізового режиму потягне за собою значне збільшення поїздок громадян країн-сусідів до ЄС, і радять проводити інформаційні кампанії, які б роз’яснювали громадянам межі їхніх прав у контексті безвізового режиму. Отже, зростання рівня поінформованості про реальні права і обов’язки відвідувачів сприятиме уникненню небажаних наслідків, таких як перебільшення максимального терміну перебування (90 днів), нелегальне працевлаштування тощо, які, у випадку масовості, можуть поставити під сумнів доцільність застосування безвізового режиму до України.

Зазначимо, що у січні 2008 р. в Угорщині була проведена інтеграція угорських прикордонних і поліцейських органів. Частину особового прикордонного складу, яка звільнилася на західній частині кордону, передбачено перегрупувати саме для організації так званих глибинних прикордонних перевірок. Також передбачається здійснення сумісних перевірок органів правопорядку у зоні, що перевищує відстань 50 км. Перевірки такого роду у межах своїх національних кордонів проводитимуться і правоохоронними органами інших країн-членів Шенгенської угоди.

Як альтернатива шенгенським візам, малий прикордонний рух сприятиме тому, щоб кордони шенгенської зони не стали перешкодою для легальної торгівлі, а також регіональної співпраці між сусідами. Впровадження у дію інституту малого прикордонного руху між Угорщиною і Україною служитиме подальшому розвитку добросусідських відносин між країнами, збереженню і підтримці соціальних, культурних, сімейних, економічних зв'язків між жителями прикордонних територій.

Тим не менше, експерти відзначають, що останнє розширення Шенгенського простору, призвело до суттєвого зменшення надання віз громадянам України для в’їзду до Європейського Співтовариства.

Аналіз офіційних даних європейської статистики свідчить:

- кількість виданих Угорщиною віз у січні 2008 року зменшилася у 4,6 разів у порівнянні з січнем 2006 року і у 3,2 разів у порівнянні з січнем 2007 року;
- кількість виданих Угорщиною віз у лютому 2008 року зменшилася у 3,7 разів у порівнянні з лютим 2006 року і у 2,4 разів у порівнянні з лютим 2007 року;
- кількість виданих Польщею віз у січні 2008 року зменшилася у 2,8 разів у порівнянні з січнем 2006 року і у 3,5 разів у порівнянні з січнем 2007 року.

При цьому, слід відмітити незначні коливання аналогічних показників для країн, що увійшли до Шенгенського простору раніше.

Враховуючи, що основне зменшення кількості виданих віз стосується країн, що безпосередньо межують з Україною (Угорщина, Словаччина, Польща), найбільших обмежень на право в’їзду до ЄС зазнали мешканці прикордонних областей, які до входження країн-сусідів України до Шенгенського простору, - це право мали.

За даними Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України, за січень–березень ц.р. кількість людей, які перетнули західний кордон України зменшилося на 11% у порівнянні з аналогічним періодом минулого року.
Експерти пояснюють таку тенденцію введенням Шенгенських віз. При чому, поляків, які перетнули українсько-польський кордон наразі, вдвічі більше ніж українців. Ще рік потому це співвідношення було на користь українців. Але відносно транспортного потоку, то за даними прикордонників, він навпаки за перші три місяці ц.р. збільшився на 9%. Це зростання зафіксовано на угорській та румунській ділянках Державного кордону України. Фахівці пояснюють, те цим, що транспортний потік таким чином оптимізувався за рахунок черг і страйків на польському кордоні, які суттєво ускладнювали його перетин.

Наявна інформація свідчить, що Євросоюз запроваджує нові, більш жорсткі, правила переміщення по території Об’єднаної Європи, посилюючи контроль за в’їздом та виїздом іноземців. Зміни передбачають створення у всіх країнах ЄС єдиної електронної бази даних стосовно осіб, що перетинають кордони Євросоюзу. Для цього планується у консульських установах європейських країн оснастити автоматичні пункти, які будуть розраховані на використання біометричних технологій. У консульствах країн ЄС поступово відбуватиметься перехід на біометричні візи, що, на думку іноземних експертів, може стати ефективним заходом боротьби з нелегальною міграцією у країнах Європи.

Наступні два роки, з метою захисту зовнішніх кордонів ЄС та боротьби з тероризмом, нелегальною міграцією та організованою злочинністю, розпочнеться запровадження європейської системи прикордонного контролю та впровадження нової візової інформаційної системи, яка передбачає створення електронного реєстру біометричних даних осіб, що в’їжджають в ЄС. Так званий “Пакет Фраттіні”, запровадження якого наразі обговорюється у Європейській Комісії, готується до очікуваного ухвалення Європейським Парламентом. Передбачається, що в першу чергу до бази будуть внесені дані про мешканців прикордонних територій з Європейським Союзом регіонів, які звертатимуться до консульських установ для отримання в’їзних документів, користуючись можливостями малого прикордонного руху. [За даними Генерального консульства Угорської Республіки в м. Ужгороді з моменту введення малого прикордонного руху наразі відбулося затримання трьох осіб із Закарпатської області на шляху до Будапешту, які були депортовані] .

Більш того, буде створено систему спостереження (Eurosur), яка використовуватиме сучасні технології, включаючи супутники спостереження з високою розподільчою здатністю та безпілотні літаки для того, щоб здійснювати моніторинг віддалених районів, які перетинають шляхи нелегальних мігрантів. Для інших видів діяльності буде також залучатися прикордонне агентство ЄС Frontex. За словами п. Фраттіні ці реформи, - якщо вони будуть ухваленими усіма державами-членами ЄС, - будуть впроваджені між 2010-2015 рр.

Висновки. Розширення поля свободи для громадян ЄС парадоксальним чином обмежило поле свободи для їхніх сусідів. Ліквідація внутрішніх кордонів у ЄС іде паралельно із зміцненням зовнішніх кордонів. Тут розбудовується потужна охорона, інфраструктура, вводиться більш суворий контроль, а також запроваджується біль жорстокий візовий режим для третіх країн, до яких відноситься і Україна.

Не можна не побачити також, що наразі порушується вільне та інтенсивне спілкування суспільств: українсько-польського, українсько-словацького, українсько-угорського, яке вибудовувалося упродовж десятиліть і завдяки чому, вдалося зняти багато стереотипів, вирішити багато застарілих історичних проблем. Наслідки цього, вже бачимо у толерантному Закарпатті (питання Верецького перевалу, тощо).
Наступною проблемою є проблема чисельних в Україні національних меншин: польської – 144,1 тис., угорської – 156,6 тис., румунської – 151 тис. (за переписом 2001 р.). Компактно проживаючи біля кордону, вони вже мають ускладнення з спілкуванням зі своїми родичами безпосередньо за лінією кордону. Спробою вирішити це питання стало визнання за ними, громадянами України, статусу етнічного угорця, поляка, словака, тощо. Відповідні законодавчі органи цих країн прийняли ухвалу, щодо цього. Цей статус дозволить їм отримувати Шенгенські візи на пільгових умовах, проживати і працювати без того, щоб зголошуватися до відповідних служб, користуватися пільговим проїздом, навчанням і навіть медичним обслуговуванням. Такі пільги могли б охопити 2% населення України, однак у такому випадку постає законне питання про рівність всіх громадян України безвідносно до національності. Реакція українців на таке правове урегулювання може бути неадекватною. Бо вже сьогодні починає йти мова про 900 тис. етнічних поляків.

Певним врегулюванням цих питань є Угода про малий прикордонний рух з полегшеною формою отримання віз. Хоча малий прикордонний рух мінімізує деякі виклики Шенгену, але у загальній картині, ми бачимо чітку тенденцію на обмеження в’їзду громадян України на територію Європейського Союзу.

Світлана МІТРЯЄВА